公共管理论文 ：机关档案利用模式的改造[1]

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机关档案室在我国普遍地存在，其基本任务是集中管理本机关各部门形成的档案，但是其档案利用一直是封闭的，如何转变其利用模式适应电子政府和政务公开的需要，是我们面临的现实问题。

一、传统机关档案利用模式及其成因分析

我国机关档案室长期以来处于封闭状态，只是对机关内部提供利用。尽管在档案法规中，也规定了经过本级或者上级机关的同意，机关档案室可以向外提供利用，但是实际上由于手续的繁琐和保密观念的根深蒂固，很少有单位向外提供利用，对本单位提供的利用也是数量有限。

这种传统机关档案利用模式可以用下列图表来表示：

相关单位（文件形成者）→ ←机关档案室→档案馆

如图所示，各机关把办理完毕的文件通过“归档”这个环节直接转变成档案，保存在档案室：机关档案只对机关内部提供利用，保管一定期限后向档案馆移交。文件所针对的对象(文件接受者，有的称文件内容针对者)或公众几乎没有被考虑在内。由“归档”这个环节转换来的档案，有许多仍然是现行和半现行文件，但也被看成非现行文件尘封起来。整个图表显示的文件运动是线形的、简单的运动。

机关档案封闭利用模式的形成有许多档案理论认识上的问题，这里提出一二：

首先是对文件生命周期理论认识不足。文件生命周期理论是现代档案学的经典理论，根据文件呈现的价值形态来划分文件生命阶段：现行、半现行和非现行三个阶段，相应地文件的保管场所是：文件室→文件中心→档案馆。而我国实践中流行的一直是狭义文件观，很少把文件的整个生命过程纳入视野当中，我国“传统的档案学理论对文件与档案的界限划得很清楚，由此文书工作与档案工作都不能越雷池半步。”[1]我国的文件与档案全过程系统管理模式是：文件室→档案室→档案馆，“根据我国现行档案管理体制规定，半现行文件由各单位建立的基层档案室管理。[2]那么机关档案室是与国外文件中心相对应的事物，其保管的现行档案大多是半现行文件，却被蒙上了档案这层神秘的面纱，其现行价值得不到有效利用。

其次档案的双重价值论成为我国传统利用模式的直接理论基础。美国档案学家谢伦伯格提出经典的文件双重价值鉴定理论，而档案的双重价值论是由我国档案学者正式提出来的，其主要内容是：档案具有对机关的作用和对社会的作用的双重性及过渡性；档案对机关的作用，可称为第一价值，对社会的作用，可称为第二价值。[3]两种价值形态在时间上存在着消长关系，即档案一般是先有第一价值，随着第一价值的逐渐消失，第二价值才开始显现。由此推出，保存在机关档案室的档案当然是本机关需求量大，社会需求量小，为本机关服务也就顺理成章地成为了档案的基本任务，而为社会服务便成了例外。

在机关档案利用中，突出的表现就是文件接受者的权利被忽视。文件接受者是文件运行过程中有机的组成部分。阿根廷档案学家曼努埃尔·巴斯克斯教授在1987年出版的《文件生命周期研究》中认为，档案文件的形成、利用，实际上是从其发送源到接受源的—种信息传递。但是在我国，无论是档案的双重价值论，还是“归档”制度都是从文件的形成者角度出发的，在文件的拟稿、印发、承办等一系列程序结束后，文件就归档了，而实际上文件所反映的要解决的问题也许要延续很久，如规范性、政策性文件对于所管辖范围内的不特定对象，在长时间内要求得到普遍的遵守和执行。所以在我们机关档案中总是仅有“上文”却没有“下文”，即缺乏接受者对文件的反馈信息。从另一方面来说，这种传统利用模式也助长了官僚主义。

二、机关档案利用模式转换的背景分析

于是针对机关档案利用封闭的弊端，十几年来档案界有识之士提出向美国等西方国家学习，建立文件中心，他们认为文件中心“符合高效、精简节约的原则，能够将松散的‘小而全’的机关档案管理模式迅速向具有集约化、社会化、规模化的管理模式转化，大大提高了对人、财、物的有效使用。”[4]过去我国普遍对文件生命周期理论等认识不足和档案人员缺乏开拓创新的思想，导致文件中心没有能够在我国普遍设立。“在政务信息公开和电子文件时代背景下，对这个问题则必须作更进一步的探索。可以考虑在我国普遍建立文件中心，并且这种文件中心应该具有中国自己的特色――能够及时收藏现行文件和承担起现行文件对外公开提供利用的重任。”[5]深圳市在我国加入WTO后努力筹建“文件中心”的事实，为我国档案界提供了具有重大深远意义的范例。根据深圳市地方法规《深圳市档案与文件收集利用条例》第八条的规定，“将实行党政机关和事业单位办理完毕文件的集中管理，除不适宜集中和国家有特殊规定的文件档案例外，政府各部门原则上不再单独设立档案室，以利于政府信息资源的共建共享，提高行政效率和水平。” [6]

但是，笔者认为，在政务信息公开和电子文件时代背景下，普遍建立文件公共管理论文