财政税收论文 ：政府阶段性政策偏好对税收公平的影响[1]

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内容摘要：我国政府在改革开放之初与社会主义市场经济秩序基本建立的两个不同发展阶段，选择了不同的企业所得税政策偏好，通过企业身份设计、税率和优惠措施安排，在促进经济发展同时，对税收公平也产生了程度不一的侵蚀。但政府阶段性政策偏好对税收公平的侵蚀并不具有当然的合理性，在企业所得税法中必须做出精当的制度设计，尽可能减轻或减缓政策偏好对税收公平的侵蚀。
　　关键词：政策偏好，税收公平，新旧企业所得税法

　　政府在发展经济过程中，早已不满足仅仅充当“守夜人”角色。自20世纪30年代以来，越来越多的国家积极通过国家政策干预经济。由于各个国家或同一国家不同历史阶段，政府的政治目标不同进而表现出不同的阶段性政策偏好，作为政策偏好实现工具的税收杠杆，倾斜成为必然，阶段性政策偏好对税收公平的侵蚀也就成为必然，这在我国企业所得税立法中表现得尤为突出。

　　美国最著名的凯恩斯主义者，新古典综合派的先驱汉森(1996)认为，“政府政策在私人企业制度中，一定要能创造出使私人企业可以得到发展的一些条件。这就必须考虑到租税制度，考虑到取消或修改一些阻碍私人投资的租税制度(许建国等，1996)。”并且认为所得税是刺激私人投资的最佳选择，“可以运用所得税作为刺激私人投资的工具”。我国在改革开放初期，正是利用汉森这一理论创设内资企业、外资企业两种不同的所得税制度，因为当时我国政府的阶段性政策偏好是：尽可能多地吸引外资以弥补经济发展所需资金的严重不足。但是，这是以牺牲税收公平为代价的，尤其牺牲了内资企业的税负公平。有所得，必有所失，这似乎是放之世界而皆准的真理。但在得失之间，如何保证政府阶段性政策偏好不致过度，为利益相关者寻得一个利益平衡点，便成为理论界、实务界长期争鸣的问题。当政府阶段性政策偏好已完成其阶段性使命，不再成为推动经济发展的有力工具或者妨碍经济进一步发展时，新一轮阶段性政策偏好设计便开始了，新的立法必将到来。我国内、外两部旧企业所得税法向新的、统一企业所得税法的转变，正说明了此问题。

　　从20世纪80年代以来，我国到目前仍在施行《中华人民共和国企业所得税暂行条例》、《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》及其配套法规。对外资企业，无论是中央政府还是地方政府都有极其明显的政策偏好，对外资实现差别待遇或者说超国民待遇。虽然现在遭到诸多诟病，但在当时必有其存在的合理性，不能全盘否定，应从当时的历史条件及历史变迁的角度看待一项政策偏好存在的合理性。判断一项政策偏好是否具有合理性，应从三个方面着眼。一是政府偏好所要达到的政策目标是否合理，二是为达此目标，该偏好下设计的措施是否有效，三是这种偏好(或差别)对税负公平产生何种危害(金子宏著，郑林根等泽，2004)。改革开放初期，我国的政策目标是在我国经济发展资金严重不足的情况下，尽可能多地吸引外资，其政策目标在当时的历史条件下是合理的。在该政策目标指引下，制订并施行内、外资两种不同的企业所得税法，实行差别优惠措施，效果比较明显。截止2006年8月底，全国累计批准外资企业57.9万户，实际使用外资6596亿美元。2005年外资企业销售收入达77024亿元，占全国销售收入总量的37.5%，缴纳各类税款6391亿元，占全国税收总量的20.7%(郭晓宗，2007)。但这种政策偏好(或差别)对税负的公平产生的危害，也与日俱增。

　　一、内、外资企业身份差别的政策偏好对税收公平的侵蚀

　　我国二十多年来对内资企业、外资企业分设两套所得税法，从法律源头上对内、外资企业进行身份识别，区别对待。企业一出生就被烙上不同身份，致使外资企业靠身份特权就能享受超国民待遇，极其严重地违背税收公平原则。这不仅仅造成企业间的税负不均，而且企业所得税法将企业创造的财富一分为二后，又通过税收转让支付，在企业之间、事业之间、自然人之间及其相互之间进行再分割，惠及或者祸及不同社会集团或成员，消费者个人利益也因此受到影响。有些企业人士已不仅仅是微词，而已经采取对抗行动，如频繁的、大额的逃税、欠税行为。为在不平等的、酷烈的竞争环境中生存下来，内资企业逃税、欠税，也是逼出来的、不得已的办法。新企业所得税法解决的第一个问题的就是纳税主体问题，以缓解政府与企业、内资与外资的紧张程度。可以说，是民众力量催生了新企业所得税法的公平性，相对于原来的内、外资企业所得税法进步了。

　　新企业所得税法规定在中华人民共和国境内，企业和其他取得收入的组织为企业所得税的纳税人，依照本法的规定缴纳企业所得税。这就从纳税主体上将内资、外资企业一同纳入征纳渠道。新企业所得法的进步性还表现在沿用国际通行做法，将企业分为居民企业和非居民企业，按收入与企业或机构实际联系原则课征企业所得税。这种制度安排，较好地工商管理论文