法律论文：论破产案件受理难问题的解决[1]

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王欣新 中国人民大学法学院 教授

一、破产案件受理难问题产生的原因

破产法是市场经济国家最为重要的法律之一，对市场经济秩序起到关键性的保障作用。但在我国新《企业破产法》制定实施后，破产案件的受理数量并没有像人们预期的那样有所上升，反而是在逐年下降。而同期全国仅因连续两年不进行工商年检而被吊销营业执照的企业就数量惊人，这些被吊销的企业大部分都属于应破产而未破产的企业。破产案件数量下降的原因既有无人提出破产申请的问题，也存在当事人的申请不能被人民法院依法受理的问题。此外，还存在因政策性破产被废止而使破产案件数量下降的因素。这种现象表明破产法的顺利实施还存在多方的困难与阻力，破产制度在我国还没有真正普遍建立起来。如果这一问题不能得到解决，市场经济秩序就不可能得到充分的保障，企业的市场退出机制也不可能健全完善。

破产案件受理难存在多方面的原因，但主要还是思想、制度上的问题。

第一是思想观念上的问题。一些人没有真正理解破产法在市场经济中的重要社会调整作用，没有认识到破产法调整特定情况下债务清偿问题的实质效应，是在保障商品经济正常秩序的信用商品交换关系，是在维持社会的经济公平与正义。有一些人则是片面地理解破产法的调整作用，认为破产法就是要把企业破产清算倒闭，不了解现代破产法是由破产清算制度与重整、和解等企业挽救制度两部分组成，不懂得积极利用破产挽救机制，多角度发挥破产法的作用解决债务危机。还有一些人则是对破产清算制度存在误解和抵触心理，总认为企业破产对社会会起到消极破坏效用，不愿受理破产清算案件，没有认识到“这些经营失败且无法挽救的企业犹如社会之恶性肿瘤，对其破产切除手术越犹豫拖延，向健康企业传染的范围就越大，不仅会将其他企业拖破产，使更多的职工失业，企业财产也会消耗流失殆尽，使社会问题更加难以解决，为社会危机更危险的爆发积蓄能量”，[1]只有及时对其破产清算才能保证市场经济优胜劣汰竞争基本规律的实现。而且，企业经营失败倒闭，在市场经济社会是一种普遍存在的正常现象，对那些应当破产的企业不进行破产，并没有消除客观上已经存在的现象与问题，更不能解决由此引发的社会矛盾，反而是对人们法制观念的破坏，是对市场经济秩序的人为破坏。

此外，在旧破产法实施过程中采取的政策性破产做法，也给人们对破产法的正确理解与实施造成严重误导。所谓政策性破产实质上不过是借破产之名，行国有企业行政关闭之实，其制定目的主要是要解决地方政府关闭亏损国企时职工安置费用不足的财政困难等问题，所以强调政策性破产必须经政府审批后启动，破产企业所有财产包括设置抵押等物权担保的财产都必须优先清偿职工债权和安置费用，与破产法“保护债权人、债务人的合法权益，维护社会主义市场经济秩序”[2]的立法宗旨是完全不同甚至相互冲突的，混淆了破产法与社会保障法、劳动法的调整范围，所以在新破产法中明确规定予以限期废除。[3]由于政策性破产立法目标的改变以及对地方政府产生的实际财政利益，所以地方政府对此十分积极，也愿意承担解决职工失业救济等社会问题的工作（费用则主要由倒霉的债权人承担），故而人民法院审理破产案件时遇到的社会障碍较少，工作量与难度也不大。由此在一些人的思想上也形成了对破产案件受理与审理程序的错误观念和思维定势，形成了一套错误的操作惯例。这些思想观念上的问题，构成新破产法实施中的层层障碍，而这些障碍首先就体现在破产案件的受理上，如对当事人特别是债权人提出的破产申请采取消极推诿态度，得不到政府明确表态同意或支持的破产申请案件，人民法院往往多方推诿，不愿受理。

第二，一些地方政府有关部门对企业破产案件产生的社会问题不履行法定职责予以解决，采取消极不配合的态度。由于我国立法不完善、社会保障制度不健全等原因，破产企业职工的失业救济安置等社会问题的解决存在一定困难（其实即使在立法完善、社会保障制度健全的国家也会同样存在问题），并可能引发社会不稳定等问题。由于这些社会问题的解决往往需要地方政府有关部门花费时间、精力，甚至地方政府财政的资金，影响其既得利益，导致一些地方政府对人民法院受理破产案件采取消极不配合、甚至抵制的态度，在案件受理后将社会矛盾全部推给人民法院，不愿承担其解决破产社会问题的本职工作，这也加剧了人民法院受理破产案件的畏难情绪。破产案件是应由人民法院审理，但人民法院只审理涉及债务清偿的问题，一个企业的破产往往在债务清偿之外还会产生一系列社会问题，这些问题的解决通常并不属于人民法院的职权范围，人民法院也不具备解决这些问题的社会资源，如职工的失业救济安置问题等，这些问题均应由地方政府有关部门解决。但因这些工作在一些人看来是费钱费力、只有麻烦、没有利益且不显政绩的事情，在缺乏对其不履责行为追究法律责任规定的情况下，当然法学论文