财政税收论文：论税收权力的合理定位[1]

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税法的权威性、税收的强制性无不以税收权力为保证。因此，税收法治不是要不要税收权力的问题，而是怎样把税收权力确定在一个合适的位置，使其既发挥作用，又被控制在一定限度的问题。对国家权力而言，法治承担着双重任务：一方面，它承担着国家权力的授予任务，即授权功能；另一方面承担着对权力的限制、制约和监督的任务。因此，税收权力的合理定位，就应该从授权和限权两个方面去把握。
　　一、税收权力授予

　　权力只有授予，才能行使。现代法治社会在权力问题上所要解决的首要问题就是权力来源和取得形式的合法性问题。其中包括有两层内涵：一是从实质要件上，权力必须来自于人民，取得于人民，受托于人民，服务于人民。这一实质要件的深层本质是人民利益，其权力形成是人民主权。二是从形式要件上，一切权力的取得必须由法律予以规定和确认，即法定授权，它否认、排除和摒弃以其他各种非法治方式取得的权力，即权力法定的唯一性和排他性。上述实质要件解决了权力的本质问题，而形式要件解决了权力取得的方式问题，只有权力来自于人民，取得于法律，才能说它具备了合法性，因而才具有法定效力。从授权与限权的相互关系看，授限是限权的前提。现实生活中之所以出现滥用权力、越权等行为，其原因之一就是有些权力的法定权限不明确，存在有许多权力漏洞，因而为权力腐败行为提供了方便。最后，从权力机制和权力主体的权力意识来讲，理论上的逻辑是：当国家法律在授予某一权利主体以权力时，就预示着同时也对该权力主体提出了受约束的范围。因为当一定范围权力的授予明确后，就告知权力主体只能在该权力范围内行使权力，超越该权力规定范围，便是越权。这样便于权力主体明确自身的职责和权限，以便更好地履行法定权力和职能。

　　从以上分析可以看出，授权对实现法治至关重要。权力由国家法律授予和确认，可以解决权力合法来源和取得问题，也可以排除其他非法治的权力获取途径，这是法治社会对权力的第一要求。

　　从税收权力看，在权力授予的实质要件上是明确的，即来自于人民，服务于人民。在权力授予的形式要件上，税收权力一般都是以法律形式或法律为载体而存在的，因而是合法的，也是具有法定效力的。但是，从我国税收法治实践看，税收权力在授予的形式要件上存在明显的缺陷。

　　一是税法的立法级次较低。税法中由最高立法机关（全国人大）制定的法律只占很小部分，绝大多数是以法规、规章、规范性文件等形式存在并实施的。这必然影响税法的效力等级，损害税法应有的严肃性、权威性和稳定性。2000年7月1日正式实施的我国《立法法》规定，税收立法权不属于法律绝对保留的事项。也就是说，国家立法机关虽然拥有专属的立法权，但在特定情况下可以授权行使机关立法，甚至也可授权特区地方国家权力机关立法。显然，该规定的范围过宽，税收立法权包括了多项内容，其中的征税权，既是税收立法权的核心，也是国家主权的组成部分。按民主宪政的通例，有关国家主权的立法事项理应是单一制国家中最高代表机关和联邦制国家中联邦代议机关不可推卸、不得转让的最重要的专有立法事项，它是不能被授予其他主体代为行使的。如果把诸如此类的立法权授予行政机关，可见想像，既是税法制定者，又是税法执行者的机关，出于自身利益考虑，将有可能不合理地扩大其税收权力而造成公众税收负担的加重，而有违税收权力的人民本质属性和国家民主政治原则。

　　二是纳税人没有参与立法的权利。我国税收立法活动不仅存在立法机关“缺位”，行政机关“越位”的现象，而且整个立法过程基本上是一种“官方行为”过程。纳税人事前根本不可能知道国家或政府在制定什么税法，甚至一部税法出台许久，也不了解具体内容，更谈不上纳税人参与税收立法了。税收立法权固然应由纳税人通过自己选举的代表机关，，人大或议会来行使，但这并不排除纳税人有参与立法的权利。在西方发达国家，一部税法在酝酿过程中就会面对社会和纳税人广而告之，广泛深入地听取社会各方面的意见。有的国家还以立法听证会的形式，召集有代表性的纳税人讨论和发表意见，并作为税法是否出台的重要参考。也许正是经历了这样一个吸纳民意过程，税收立法比较充分地体现了人民主权原则和授权原则，才使税法的实施在这些国家具有广泛的社会遵从基础。

　　二、税收权力制约

　　税收权力制约是指对税收权力的运行进行一些必要的合理的限制和约束。制约不是为限制税收权力主体的积极性，而是为更好地发挥税收权力主体的积极性，使税收权力的运行符合税收法治精神的原则，符合人民的根本利益。讲“权力制约”，着眼点在于把制约看作一种手段，一种方式，一种权力运行机制。

　　从运行机制上设计税收权力制约的模式，大致有以下几种：

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