会计审计论文：论审计制约权力的局限性[1]

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关键字：经济 问题 政府 监督 权力 审计 机关 国家 制约
　摘要：　加强对权力的监督和制约是党的十六大对国家审计工作的新要求，也是推动我国政治文明建设的重大举措。本文结合近期审计“风暴”中暴露出的一些问题，分析国家审计在权力监督与制约中的作用，阐述国家审计制约权力的局限性。
　　加强对权力的监督和制约是党的十六大对国家审计工作的新要求。十六届三中全会和中央纪委第三次全会进一步提出要“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”。2004年年初，中共中央颁布《党内监督条例》和《党纪处分条例》，党内述职述廉等新措施也正在走向制度化。同年，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，要求在10年内建设起“法治政府”。2004年7月1日实施的《行政许可法》规范了行政机关的工作；而此前的官员“问责制”已经令多名高官落马，反腐败越来越深入。2004年6月23日审计署李金华审计长向全国人大常委会提交的审计工作报告，再次掀起审计“风暴”，一些省审计厅也陆续向省人大常委会提交审计工作报告。近日，中共中央颁布了反腐倡廉制度化指南。一切迹象表明，中国正在加快民主和政治文明建设，在打击腐败、制约权力方面频出重拳。一些人认为，在新中国的历史上，全面揭露政府部门问题的，审计是第一家。但审计“风暴”之后，也暴露出一些问题。本文拟结合审计“风暴”探讨国家审计制约权力的局限性。

　　一、国家审计-一种权力监督制衡观

　　公共权力是公共资源配置和公共资源产权变更的能力。公共权力是一种权力束，它包括行政权和公营企事业单位的经营权。行政权具体包括经济决策权、财政分配权、税收征管权、行政审批权、行政处罚权、资产管理权、资金使用权等，行政权由政府行政机关掌握。

　　公共权力实质上是一种受托公共资源责任。有权必有责，有责必有权。我国实行的是人民代表大会制度，一切权力属于人民，然而，人民直接行使公共权力，交易成本太高，将权力委托给其选举产生的政府是一种明智的选择。

　　同时与行使权力相关的公共资源（包括财政预算资金、国有资本、森林、土地、矿产、海洋等生态资源）同样授权政府使用，这样公共受托资源责任就产生了。这些责任包括公共资源财务责任、管理责任和报告责任。这样，公共资源所有权与使用权发生分离，权力人（政府官员或公营企事业单位领导）在使用管理这些资源时可能会滥用权力导致资源的损失或不恰当使用，这样就需要鉴证监督责任的履行情况，有两种途径，一是由人民或人民代表大会来鉴证和监督；二是由具有专业能力和执业标准的独立的经济监督机构来鉴证和监督。前者交易成本太大。经过社会发展和历史选择，现在这一责任由国家审计机关承担。

　　公共权力的具体权力人是政府官员和公营企事业单位领导人，这些权力人同样具有人性的弱点，具有经济人特征：自私、个人理性、有机会主义倾向；同时由于权力的扩张性和腐蚀性，很容易造成权力异化，如权力商品化、权力私有化、权力资本化、权力血亲化和权力特殊化，导致权力腐败。权力腐败往往是权力人利用权力谋取私人利益；公共利益和私人利益此消彼长，抑制了个人权力，就抑制了私人利益，保护了公共利益即所有者（人民）的利益。而权力的运行离不开资金运转，权力腐败大多与经济问题有关。当前社会花钱办事有四种类型：花自己的钱办自己的事，既讲节约又讲效果；花自己的钱办别人的事，只讲节约不讲效果；花别人的钱办自己的事，只讲效果不讲节约；花别人的钱办别人的事，既不讲节约，又不讲效果。一些政府官员利用手中的权力大搞形象工程、政绩工程属于第四种类型。国家审计机关作为专司经济监督的行政部门通过审计检查权揭露权力腐败，通过审计建议权提出处理措施和改进建议，威慑权力人，完善权力运行机制；通过审计结果报告权和审计结果公布权使得权力人清楚所有者知道了他们的情况，从而发挥公众监督和舆论监督的作用，提高公民权力的保护意识。

　　国家审计对经济问题的审计过程也是对权力在经济领域错用、滥用和权力腐败的确认和纠正过程。国家审计通过以权制权和以民制权达到监督权力的目的。

　　如此看来，国家审计是所有者（人民）监督政府权力运行的工具，在权力运行机制中发挥着重大作用，有利于推动民主政治的发展。

　　二、我国国家审计具有对权力进行监督和制约的职能

　　（一）我国审计机关具有对权力的监督和制约职能

　　我国宪法第91条、审计法第2条和第6条规定审计机关具有经济监督的职能，另外《审计法》和《审计法实施条例》规定了审计机关的15项权力，包括：要求报送资料权、调查取证权、审计检查权、制止权、采取取证措施权、账册资料封存权、通知暂停拨付权、责令暂停支付权、申请保全措施权、申请强制执会计审计论文