什么是行政区划的地域概念

什么是行政区划的地域概念
什么是行政区划的地域概念

什么是行政区划的地域概念
行政区划,是指一个国家行政管理的区域组织系统.国家为了行政管理的方便,有效地控制各个地域,通常在其所辖的领土范围内按照自然地理的条件、政治经济的状况、民族和人口的分布、历史的传统以及军事的需要,把全国划分为不同级次的若干行政区,这种划分叫做行政区划.世界各国的行政区划的级次和名称是互不相同的.如根据《中华人民共和国宪法》的规定,我国现阶段的行政区划主要是,在中央政府之下实行省、县两级制；美国主要是州、县或市；苏联主要是州、区；法国主要是省、区或县；英国主要是郡、县.即使在一个国家,不同历史时期的行政区划的级次和名称也不是一定相同的,中国古代行政区划的沿革充分说明了这一点.
中国是世界上最古老的文明国家之一,有着几千年光辉灿烂的文明历史,所以行政区划的历史也十分悠久.从春秋初期,公元前688年开始置县,中国的行政区划至今已有2500多年的历史,而且两千多年来不断发展,从未间断.据笔者目前掌握的材料,可以说中国的行政区划是世界上历史最悠久、也是保存最完整的行政区划.
中国古代的行政区划大致可以划分为以下五个时期：萌芽时期（先秦）、郡县制时期（秦、汉）、州制时期（魏晋南北朝、隋）、道（路）制时期（唐、宋）、行省制时期（元、明、清）.
第一节 萌芽时期
这个时期约从公元前21世纪至公元前3世纪,即从建立我国历史上第一个国家政权——夏朝开始,到秦始皇统一中国、确立郡县制为止.
国家的产生,是形成行政区划的先决条件.在原始社会,人们按氏族、部落进行生产和生活,根本不需要行政区划,也没有地域区划的概念,正如《礼记·礼运》篇所述,那时是“大道之行也,天下为公”.随着生产力的发展,社会的进步,逐步出现了私有制,产生了阶级,形成了国家.统治阶级为维护其统治地位,有效地控制被统治阶级,需要实行分区分级管理,于是产生了形成各种各样行政区划的可能性.但是,并不是产生国家的同时也必然出现行政区划.一些同志认为：夏朝的“地方行政区划单位,是在原始公社部落基础上形成的‘小邦’或‘方国’”；“商代的行政区划采用分封制的形式”,(1)是不对的.夏、商两代和西周,都还没有完善的地方行政制度,当时也不可能对整个国家进行全面的行政区划,无论是“方国”,还是“诸侯国”,都是一个个独立的国家,与夏、商、周王朝之间都只是松散的臣属关系.春秋以后,县、郡的出现才是我国古代行政区划的肇始.(2)(3)
一、传说中的州服制
在本世纪以前,人们普遍认为夏、商、西周王朝存在着“十二州”、“九州”、“五服”等行政区划.最典型的如《汉书·地理志序》所云：“昔在黄帝,……方制万里,画野分州.……尧遭洪水,怀山襄陵,天下分绝为十二州,使禹治之.水土既平,更制九州,列五服,任土作贡.”即说黄帝时已有州制,尧因洪水之灾,分中国为十二州,禹治水后更改为九州,以后又把中国分为五服.实际上,所谓夏、商、周代的“十二州”、“九州”、“五服”之说都仅是种种传说而已.
1.“十二州”说
它是传说中的尧舜氏族社会时代的行政区划制度,起于《尚书·尧典》的“肇十有二州”.西汉学者谷永（前?—前4年）最先把“肇十有二州”解释为“尧遭洪水,天下分绝十二州”.(4)东汉史学家班固（32—92年）撰《汉书》即从其说.他们认为这“十二州”是尧舜时代的行政区划制度,而且在禹设置“九州”之前.可是,东汉马融（79—166年）认为“十二州”产生于禹治水之后,它是由当时氏族首领舜在禹置“九州”的基础上,增置幽、并、营三州而成.后世的释经家多从马融之说.自顾颉刚（1893—1980年）在20世纪30年代以确凿证据考证《尚书·尧典》乃汉人之作,“十二州”说是汉人影射汉武帝所置刺史部十三州而起,马氏所叙的十二州名只是调和了《禹贡》、《尔雅》、《职方》“九州”之名的矛盾而形成的混合物.(5)(6)现代的秦汉史和先秦史学者都从顾氏之说,否定了“十二州”说是尧舜时代行政区划制度的观点.
2.“九州”说
它是传说中大禹时代的中原地区的行政区划制度,起于春秋、战国时代.在西汉以前,都认为“九州”系禹治水后划分的,但具体的说法各书所载互不相同,大致有四种说法：(1)《尚书·禹贡》记载九州为冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、梁、雍；（图1）(2)《吕氏春秋·有始览》有幽州,无梁州；(3)《周礼·职方》有幽州、并州,无梁州、徐州；(4)《尔雅·释地》有幽州、并州、营州,无梁州、青州、徐州（见表1）.各地所载各州的地域亦不尽相同,如泰山以北、以东地区在《禹贡》中属于青州,在《职方》中属于幽州；《职方》中的青州相当于《禹贡》中徐州的大部分和豫州的一部分.
这些“九州”说实际上是春秋、战国时期学者对当时所知周朝领土所做的地理区域的划分,并不是某个朝代的行政区划.然而,在历史上把它们长期地误认为是行政区划.在西汉以前,误认为《禹贡》是大禹治水后所划分的九州,代表夏朝的行政区划制度；《汉书·地理志》最先把《周礼·职方》中的九州误称为代表周朝的行政区划制度；三国时期魏人孙炎在注释《尔雅》时,又把《尔雅·释地》中的九州牵强附会地解释为代表商朝的行政区划制度；以后的经学家进一步推而广之,把“九州”误称为夏、商、周三代的行政区划制度.(7)(8)
3.畿服说
它最初见于《国语·周语》.《周语》曰：“夫先王之制：邦内甸服,邦外侯服,侯卫宾服,夷蛮要服,戎狄荒服.”即说周王实行“甸服”、“侯服”、“宾服”、“要服”、“荒服”的五服制度.《尚书·禹贡》中也说了五服,只是用“绥服”替代了《周语》中的“宾服”；并认为每服皆有一定的范围,都为五百里.《周礼·夏官·职方氏》更将“五服”扩展为“九服”：“侯服”、“甸服”、“男服”、“采服”、“卫服”、“蛮服”、“夷服”、“镇服”、“藩服”.在《周礼·夏官·大司马》中,则把“服”改称为“畿”,认为有侯、甸、男、采、卫、蛮、夷、镇、藩九畿.以上叙述的“五服”、“九服”、“九畿”等记载,都是后人杜撰的先秦时代的行政区划,事实上它们只是战国时代或稍后人们地理视野不断开阔的反映.(9)(10)
二、县、郡的起源
前面已述,商、周王朝实行的是分封制,即“封邦建国”,各个领主在自己的封国内独立为君主,整个商、周王朝无所谓任何行政区划.但是,到了春秋时期,周室衰微,一些诸侯国逐渐强大,开始发展中央集权制度.他们在新开拓的疆土上不再进行分封,而由君主直接统治,为了便于统治,开始萌生了县、郡等行政区划的单位.
1.县的出现
县是我国最早出现的行政区划单位名称,始于春秋初期,最初设置在边地,带有国防作用.据现有文献记载,最早设县的是西方大国秦.《史记·秦本纪》曰：武公十年（前688年）“伐邽、冀戎,初县之”；武公十一年（前687年）“初县杜、郑”.就是说在春秋初,秦武公在新开拓的疆域首先设立邦县（今甘肃天水市）、冀县（今甘肃甘谷县）,第二年又设置杜县（今陕西杜陵县）、郑县（今陕西华县）.接着,楚、晋等国亦置县.《左传》载哀公十七年（前478年）,子谷曰：楚文王“实县申、息”；《左传》载僖公三十三年（前627年）晋襄公以先茅之县赏胥臣.楚文王在位是前689至前672年,晋襄公在位是前627至前621年.可见,在春秋前期即前7世纪,秦、楚、晋等大国已先后在新兼并的土地上置县.（图2）在古文中,县是古悬字.因这些新拓的疆域,远离诸侯国的国都,悬于诸侯的采邑之外而命名.
春秋后期,各诸侯国普遍置县,且从边远之地发展到内地.据《左传》记载,宣公十一年（前598年）楚子“伐陈,……县陈”；第二年楚伐郑（国）,郑伯对楚子说,“使改事君,夷于九县”（如果让郑国奉事君王,等同于楚国诸县）；宣公十五年（前594年）晋侯以瓜衍之县赏士伯；成公六年（前585年）,“败楚之二县”；襄公二十六年（前547年）,“晋人将与之县,以比叔向”；昭公三年（前539年）,“晋之别县（把一县划分为二）不惟州”；昭公五年,“韩赋七邑,皆成县也”,“因其十家九县……,其余四十县”；昭公二十八年（前514年）晋吞灭祁氏、羊舌氏,“分祁氏之田以为七县,分羊舌氏之田以为三县”.吴国当时也已在今江苏镇江市设置朱方县.正如顾炎武在《日知录·郡县条》所述：“春秋之世,灭人之国者,固以为县矣.”
战国时期,县已成为较普遍的地方行政区划单位.不过,春秋战国时期的县与以后的县并不完全相同：一是保留着分封制的残痕,如君主可以把县赐送给臣子,县尹可以世袭等；二是县的规模相差悬殊,大的如秦、楚灭了一国置一县,甚至灭了陈、蔡这样的中等国家以后也以一国置一县,小的如齐国的县,大致是一乡置一县.当然,那时最多的还是以一邑之地置一县.
2.郡的出现
现在看到的最早的关于郡的记载见于《国语·晋语》.晋国公子夷吾对秦公子挚讲,“君实有郡县”.意思是说,晋国犹如秦国的郡县.这是鲁僖公九年（前651年）的事,说明秦国在公元前651年即春秋前期已置有“郡”,所以一些书说,“春秋末年以后,各国开始在边地设郡”,(11)“战国时期开始出现郡”,(12)都是不确切的.据《左传》记载,鲁哀公二年（前493年）赵简子曰：“克敌者,上大夫受县,下大夫受郡.”以上是春秋时代仅见的“郡”名两例,表明当时郡名还很少见.当初主要为满足军事防卫之需要,各诸侯国开始在边远地区置郡,由国君的重臣率军驻守.
战国时代,郡的设置增多.《史记·秦本纪》记载,惠文王十年（前328年）“魏纳上郡十五县”；惠文王更元十三年（前312年）“攻楚汉中,取地六百里,置汉中郡”.《史记·樗里子甘茂传》记载,秦武王三年（前308年）甘茂对秦王说：“宜阳,大县也,……名曰县,其实郡也.”《史记·春申君传》楚考烈王十六年（前247年）,春申君对楚王说：“淮北地边齐,其事急,请以为郡便.”《史记·匈奴传》说,“魏有河西、上郡”,“秦有陇西、北地、上郡”,赵“置云中、雁门、代郡”,燕“置上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东郡”.可见,战国时各国已普遍置郡,且多置于各国的边远地区.（图3）
3.县和郡的关系
郡、县均出现在春秋前期,但是设郡晚于设县,而且在春秋时代郡的地位低于县,所以才有赵简子“上大夫受县,下大夫受郡”之语.这并不是县大郡小的缘故,因为那时县的大小悬殊,且在春秋时代郡的大小至今难以详考.主要是由于郡置于边远荒僻之处,地广人稀,经济开发程度低于县,不如县那么富裕.(13)
战国时代,七雄争霸,遍地烽火,边地和内地、荒僻地区和富庶地区的差异缩小,而且几个强国不断向外拓展,所以边郡日益增大,地位不断提高.边地郡大,逐步地在郡下分置数县；内地事多,在数县之上逐步地置郡统辖,渐渐地形成都统县的两级行政区划.“魏纳上郡十五县”,春申君报请楚王在淮北12县置郡,“宜阳、大县也,……名曰县,其实郡也”等,都是确凿的证据.看来,郡统县制的形成不会晚于战国中期.战国后期,郡县制在各国已经较为普遍地实行.可是,在整个战国时代郡县制始终是分封制的附庸,至秦始皇统一中国后,郡县制才正式成为全国划一的行政区划.(14)
综上所述,商、周时期实行“分封制”,不存在行政区划的制度,所谓“十二州”、“九州”、“五服”、“九畿”并不是当时的行政区划,而是战国时期和以后的一些学者的设想.中国最早的行政区划是郡县制,它萌生于春秋,演进于战国,正式确立于秦代.
第二节 郡县制时期
从秦始皇统一中国,正式确立郡县制为全国统一的行政区划,到魏晋时期实施州制行政区划制度,郡县制经历了秦、汉四百多年.
一、郡县制的确立
公元前221年,秦始皇二十六年吞灭六国、统一中国,建立了中国历史上第一个统一的、多民族的、高度中央集权的大帝国.秦始皇认为,“周制微弱,终为诸侯所丧”（《汉书·地理志》）,因此采纳廷尉李斯的建议,“不立尺土之封,分天下为郡县”（《汉书·地理志》）,彻底废除分封制,实行中央集权制,是年即分天下为36郡,把郡县行政区划制度推行到全国.这是郡县制在中国确定的标志,也是中国和世界行政区划史上一个划时代的事件.
1.秦郡
《汉书·地理志》云：“秦京师为内史,分天下作三十六郡.”内史为秦国都所辖的地区,当时唯有它不称为郡.始皇二十六年置36郡,其后陆续有增置,最后秦郡究竟有多少?当年所置的36郡,是否包括内史?对此前人有多种说法,直至今天仍有分歧.现按较多学者认可的全祖望在《汉书地理志稽疑》中的考据,摘录秦郡如下：
内史,领京畿诸县,不在36郡内.
陇西、北地、上郡、汉中、蜀郡、巴郡、邯郸、巨鹿、太原、上党、雁门、代郡、云中、河东、东郡、砀郡、三川、颖川、南郡、黔中、南阳、长沙、楚郡、九江、泗水、薛郡、东海、会稽、齐郡、琅邪、广阳、渔阳、上谷、右北平、辽西、辽东.以上为始皇二十六年所置36郡.
南海、桂林和象郡三郡,为始皇三十三年（前214年）南平百越后置设.
九原,始皇置.始皇三十三年,蒙恬北伐匈奴,收回河西40余县（今河套一带）,置九原郡,当不在始皇二十六年所建36郡内.但具体置郡时间至今未见有力证据.
闽中郡,始皇置,不知具体置年.但从地理位置而言,当在始皇三十三年南平百越后所建.
《汉书·地理志》所云36郡中,少楚郡、黔中（这两郡见于《史记》）、东海（见于《水经注》）、广阳（见于《汉书·地理志》本注）,而多南海、九原、桂林、象郡.这就给秦郡的历史分歧留下了根子.事实上,始皇统一中国时分设36郡中,没有南海、九原、桂林和象郡,当时南海等郡地还未纳入秦王朝的版图.所以,《汉书·地理志》载始皇二十六年所建36郡中所缺4郡,应按《史记》等书补充楚郡等4郡.
以上共为42郡（包括内史）.谭其骧先生主编的《中国历史地图集》认为秦王朝共有47郡(15).（图4）
2.秦县
各郡所辖的县,据严耕望考证如下：内史约含40县；北部云中、雁门、代郡、上谷、渔阳、右北平、辽西和辽东8郡,以及西北部九原、上郡、北地和陇西4郡,每郡平均辖十五、六县,共近两百个县；内地各郡及南方诸郡近30郡,每郡各辖25县,共约700县左右.因此,严氏认为“秦县的总数当在900以上至1千有余,约言之当在1千县左右也”.(16)
秦王朝的郡、县划分,不仅注意了社会、经济的发展情况和不平衡性,而且较充分地考虑了自然条件,使行政区尽可能地与自然地理单元相吻合.如珠江三角洲设南海郡,太原盆地置太原郡,南阳盆地置南阳郡,渭河平原置内史等.秦时政治、经济和文化的中心在黄河流域,该地域经济较发展、人口较稠密,因此设的郡多,共有30郡或30郡以上,数郡相当于现在的一省；淮河——秦岭以南地区,当时多草茅之地,人口稀少,因而仅置11个郡或稍多些,一郡多相当于现在的一省.如会稽郡相当于今浙江省,桂林郡相当于今广西壮族自治区,九江郡相当于今江西省等.
二、郡县制的发展
汉初,刘邦鉴于秦王朝孤立而亡的教训,广建王侯.先封“异姓七国”（韩、赵、楚、淮南、燕、长沙、梁）,继而在消灭异姓六国（长沙除外）的过程中建立“同姓九国”（楚、荆、代、齐、赵、梁、淮阳、淮南、燕）,实行了郡、国并存制.
1.汉郡国
汉初的王国不但统率侯国或数县,而且常常兼数郡之地,严重地威胁和阻碍了中央的统治权.据《汉书·地理志》记载,高祖于秦郡外增置26郡（谭其骧《汉百三郡国建置始考》的考证较精,指出高祖实增为19郡）,其中三分之二的郡是在诸侯王国内；且诸侯王国多“兼数郡之地,……吴王濞封有四郡五十余城”,(17)“大者或五、六郡”,(18)因而汉初60郡中,同姓九个诸侯王国和异姓仅剩的长沙国共有40余郡,汉帝自领的郡只有15个.
以后,文帝、景帝、武帝多次削藩,令诸王不得自治其国,所属官吏皆由天子授予.景帝时,一诸侯国便只领一郡,王国和郡自此在行政区划上才处于同一级别.（表2）根据《汉书·地理志》记载,至西汉末年有郡国103,其中除三辅（沿京畿地区的三郡）外,有郡80、国20；大郡领县三、五十个,大国领县最多十余个,小国仅领县三、四个.可见,西汉末年郡和国级别虽相同,实际上是郡大国小.
王莽时,郡数增至125.东汉初,光武帝考虑到连年战争、国空民虚的情况,为减少官役,与民休息,对郡、县曾大加并合.《后汉书·光武帝纪》记载：建武六年（30年）“并省四百余县”,约相当于当时县数的四分之一；继而累并郡、国13,占当时郡、国总数的十分之一强.以后,又遵西汉之制,至顺帝永和五年（140年）共有郡、国105,并成为较稳定的行政区划,直到东汉末.
2.汉县
郡下统县,战国已然,秦王朝推行全国.汉承秦制,仍在郡下辖县,并有所发展.《汉书·百官表》云：县“列侯所食县曰国,皇太后、皇后、公主所食曰邑,有蛮夷曰道.”表明西汉的县级行政区划,已有县、国、邑、道之别.
据《汉书·地理志》载,西汉在元封年间有一百零三郡,下辖“县、道、国、邑,千五百八十七”；据钱大昕在《二十二史考异》中根据郡、国所辖的县统计,西汉实有县级行政单位1578个,其中：县1344、侯国188、道30、邑16.王莽时,全国125郡,国下领县、邑2203个.东汉永和五年时,全国105个郡,国下辖“县、邑、道、侯国千一百八十”,(19)较西汉末几乎少去三分之一.
三、州的萌芽
如第一章所述,把中国划分为州,起源于战国时人们的理想.但是,“十二州”、“九州”、“五服”、“九畿”都停留在学者们所著作的书上或人们的传闻中,并未成为中国的行政区划.在中国行政区划中真正地出现“州”一级,始于西汉武帝.
1.西汉的州
《汉书·武帝纪》说,元封五年（前106年）“初置刺史,部十三州”.汉武帝用《禹贡》、《职方》中的11个州名（冀、兖、徐、扬、荆、豫、幽、并、梁、雍、青）（见表1）置刺史部,其中把梁改曰益、雍改曰凉,加上新开辟的边地“南置交趾、北置朔方”(20)两个刺史部,共为13刺史部,又名13州.但《汉书·地理志》正文与序所载大异：正文的13州名中无朔方、凉州,却有司隶（京师地域）,将交趾称为交州.顾颉刚在《两汉州制考》中,根据较充分的事实指出《汉书·地理志序》较正文可信,置13州部是元封五年（前106年）之事,而在京师置司隶校尉是征和四年（前89年）之事,相距27年,故司隶不在13州之列,如加司隶应统称为14州；“北置朔方”,属13州,是确切的,正文把朔方归并州乃是东汉之制,非武帝所为；称交趾为交州,是王莽和东汉时制,非西汉之称；而且《汉书·地理志》正文还遗漏了凉州.应当指出当时的州刺史仅代表汉王朝监察所辖的郡、国,并无固定驻所,还没有形成一级行政区划.
2.东汉的州
西汉末年王莽专权,企图实现《尧典》中所谓“肇十有二州”的古制,于元始四年（公元4年）废除朔方、司隶两部,全国变成12州；据《尧典》中无交趾而有“宅南交”的话,改交趾为交州；据《禹贡》中有雍州、无凉州,改凉州为雍州.(21)
东汉光武曾恢复西汉旧制,复置司隶部,复改雍州为凉州.但不久,在建武十一年（35年）又参用王莽之制置州.以后东汉的州制与西汉有以下不同：(1)降司隶校尉部为全国13州之一；(2)废朔方,归入并州；(3)改交趾为交州.(22)
灵帝中平元年（184年）爆发黄巾起义,朝廷为有效地镇压各地的农民起义,于中平五年（189年）改刺史为州牧,命朝中九卿任州牧,执掌一州军、政大权,州逐渐成为郡、县以上的一级结构.于是,全国的行政区划由虚的三级制演变为实的三级制,由郡县制演变为州郡县制.东汉末,曹操又倡复“九州说”,废幽、并两州,合入冀州；省去司隶校尉部和凉州,并为雍州；弃交州,分入荆、益两州.全国仅有兖、豫、青、徐、荆、扬、冀、益、雍9州.
总之,汉代的行政区划承袭了秦制,基本上实行的是郡县制.与秦王朝不同的是：(1)汉代有郡、国并存的局面.汉初,实行的是郡—县二级制和国—郡—县三级制并行的行政区划制度；景帝平定“七国之乱”之后,实行的是郡或国统县的二级制,（表2）直到东汉末大致如此.
所以,更确切地说,汉代的行政区划实行的是郡、国并存的制度.(2)汉代的县级区划单位的形式多样化,除县以外,还有邑、道、侯国.(3)汉代的行政区划单位中出现了“州”.武帝首创行政监察区,在郡、国之上增设十三刺史部,即十三州.东汉末年,州由虚的行政监察机构变为一级政区实体,开始出现州—郡—县的三级行政区划制度,表明中国的行政区划演进到了一个新的阶段.（表3）
第三节 州制时期
东汉中平五年,“州”开始成为一级行政区实体.自此,中国的行政区划进入到州制的新时期,经三国、两晋、南北朝,直至隋代,州一直成为中国最高的行政区划单位.时间延续了四百年左右.
一、三国至西晋的州制
1.三国州制
汉献帝时,曹操“挟天子”、“今天下”,改汉十三州为九州.不久,魏文帝曹丕又改为十二州.当时,曹魏占据黄河流域,置有司隶、豫、兖、青、徐、雍、凉、冀、并、幽、荆（汉荆州北部）、扬（汉扬州北部）12州；(23)领郡101、县731.(24)孙吴占有长江中下游、珠江流域,置有荆、扬、交、广4州,领郡44、县337；(25)蜀汉占有今四川和陕西汉中盆地,仅置益州一州,领郡22、县138.(26)因此,三国时共有州17（其中荆、扬各有二州）,郡167,县1206.
事实上,那时魏国的行政区划与吴、蜀两国的并不完全相同：(1)魏在州下分郡或王国,吴、蜀在州下仅有郡；(2)魏在郡或王国下,置县、县王国、县公国与侯国,吴、蜀在郡下仅辖有县和侯国.与汉制的县级单位不同,三国时已无道、邑之称,但在魏国有县王国、县公国等设置.(27)
2.西晋州制
曹魏灭蜀汉后,从益州中分置梁州；西晋初,又从雍州分出秦州,由益州分出宁州,再由幽州分出平州.至280年晋武帝平孙吴、统一全国,将南、北荆合一,南、北扬合一,全国共有州19,统郡、国173,县1232.(28)西晋后期,由荆、扬两州分置江州,从荆、广两州分置湘州,共有21州.(29)
此时,可以说已集州制之大成,为州制最完善的阶段.首先,从州名而言,《禹贡》、《职方》、《尔雅》、《吕氏春秋》等提及的州名,除少《尔雅》中的营州外,都有了实际地域；其次,从设州的历史来看,自汉武帝以来所设置的州,除西汉的朔方外,均已有设置；第三,从当时设置的实际地域来说,也远较过去的合理,如由原益州分出今陕西西南部和四川东部置梁州,分出今云南为宁州,从荆、扬两州分出今福建、江西为江州,自荆、广两州分出今湖南东部、东南部和广东东北部置湘州等.
西晋后,天下大乱,州制陷于混乱.
二、东晋、南北朝的州制
西晋末年永嘉之乱后,晋室南迁,偏安江左,宋、齐、梁、陈先后承袭,社会局势一直不安宁,正如《宋书·州郡志》所说的：“境土屡分,或一郡一县割成四、五,四、五之中亟有离合,千回百改,巧历不等.”北方在十六国统治之下更是兵戈扰攘,各国在统治所及的较小区域中分置了许多州,并且变幻无常,州制又陷于混乱.
据《通典·州郡典》等记载,东晋时南方有十多个州,南朝宋、齐时增至20多个州,到梁朝后期竟增至一百零七州.以疆域相差无几的南朝陈国和三国吴相比较,（表4）陈国的州数是吴国的16倍.北魏统一北方后,太武帝真君元年（440年）有实州15,孝文帝太和中增至38州,太和末年则达80余州.(31)至北周大象二年（580年）,北方的州竟达211个.(32)州置如此之滥,郡、县的设置也就可想而知,据《南齐书·州郡志》记载：南朝后期的郡达380余个.真是“百室之邑,便立州名,三户之民,空张郡目”.(33)
三国初行州制时,一州一般辖有十个上下的郡,每郡统有一、二十个县.到南北朝后期,不少州只辖一、二个郡,不少郡只统一、二个或二、三个县.有的州竟然无县所辖,仅存空目.南朝齐在汉中地区有45个郡是“荒或无民户”；有的两州或两郡合治一地,称为“双头州郡”.实行了四百年左右的州郡县三级制,此时已有相当一部分名存实亡.
在东晋、南朝还实行一种特殊的行政区划制度,即侨州、侨郡、侨县.永嘉之乱以后,中原人民大批南迁.东晋、南朝为笼络人心、安置大族,便就地按流民原来籍贯在南迁之地设置原籍州、郡、县.如图5所示,当时侨州、侨郡、侨县集中在长江流域,特别在建康（今南京）和荆州（今湖北江陵）附近.在南齐时,国都建康附近的青州、冀州、北兖州、南兖州、北徐州、南徐州、豫州、南豫州等都是侨州.这些侨州、郡、县与实州、郡、县形成较为复杂的统领关系,主要的方式有四种.（表5）如东晋的扬州统领实郡11、实县93；统领侨郡6、侨县13；实郡中又统侨县3.如徐州侨置于京口（今江苏丹徒县）,为侨州；统领实郡6、实县20；又统侨郡和侨县若干；实郡中也有统领侨县的.