美国中央银行的相对独立性

美国中央银行的相对独立性
美国中央银行的相对独立性

美国中央银行的相对独立性
一、我国中央银行发展现状
（一）中央银行发展的现状及分析
伴随建行、交行、中行的成功股改上市,我国的银行金融体
系已经发生了实质性的变化.股改后的银行不仅要面对央行、
银监会及相关部门的指导和监督,而且银行经营层面临更强的
双重约束：政策约束和效益约束.如何发挥手中现有的政策工
具,对逆经济周期进行调控并维持金融稳定是当前央行面临的
一个核心问题,也就是央行的定位问题.
目前央行掌握的调控工具,较多的是体现在总量方面,结
构性调控工具较少.虽然最近惩罚性定向票据的发行显示了出
央行政策工具正在日渐多元化、丰富化,且不需国务院的批准,
但政策成本也不可忽视.在金融体制改革不断深化的过程中,
央行作为金融稳定的维护者和最后贷款人,已经通过注资、再
贷款、票据发行等手段承担了巨额的金融系统性不良资产.在
金融体制改革的过程中,虽然在严格的“一行三会”分业监管下
使不良资产的状况得到了显著的改善,但是大量的不良资产却
被各类金融机构转移到央行,造成了央行不仅需要承担大量的
改革成本,同时使央行的政策受到不同环节、不同渠道的对冲,
无形中削弱了央行的政策独立性、主动性和时效性,造成了央
行货币政策职能和金融稳定职能之间的背离.
（二）中国人民银行法的发展现状及分析
《中华人民共和国人民银行法》规定：“中国人民银行是中
华人民共和国的中央银行,中国人民银行在国务院的领导下,
制定和实施货币政策,对金融业实施监督管理.”据此可以看
出,中央银行具有双重性：一方面是国家机关,依法行使管理金
融业的行政职权；另一方面拥有资本,可以依法经营某种业务.
《中国人民银行法》第三条规定：要求赋予中国人民银行以独立
制定和执行货币政策的自主权.同时在其他条款中又规定：“中
国人民银行制定和实施货币政策,对金融业实施监管要置于国
务院领导之下；人民银行对国务院作出的向特定的非银行金融
机构融资的决定有履行的义务；中国人民银行只享有一般货币
政策事项的决定权,对于年度货币供应量,利率及汇率等重大
政策事项只有制定权和执行权,但最终决策权属于国务院.”这
些问题导致了中央银行和政府的宏观经济目标不一致,甚至在
严重冲突的情况下,无法保持币值的稳定,无法制约政府对过
热经济决策的倾向.1995 年《人行法》确立了央行的地位、权限
和职责,并明确规定央行独立于财政,独立于地方政府,并且不
允许对财政透支,不允许直接认购和包销政府债券,不允许向
地方政府、各级政府部门提供贷款.这条法律的颁布在一定程度
上又加强了中央银行的独立性.
二、我国中央银行独立性地位的现状
在现行法律框架内的我国央行的特点是：既有独立的一
面,同时又缺乏充分的独立性,属于“相对独立”.
（一）独立性的表现
我国央行在法律和组织上具有一定的独立性,并且随着改
革开放的推进及市场经济的发展,独立性在不断加强.1983 年
国务院授予了央行履行其职责所必须的权利和相对独立性.
1995 年在法律上确立了央行的地位、权限和职责,明确规定了
央行独立于财政和地方政府,并且不允许对财政透支,直接认
购和包销政府债券和向地方政府、各级政府部门提供贷款.
1998 年国务院对央行实行管理体制改革,撤销省级分行,改按
经济区设置九大分行,以上措施从法律及组织上逐步加强了我
国央行的独立性.2003 年4 月,十届全国人大会议通过了成
立银监会的决议.银监会的职责是分担了原来由央行承担的金
融监管的职责,使央行不需再分心考虑银行的安全及自身监管
的责任,可以专门履行货币政策职能,并根据整个宏观经济的
需要来制定和执行货币政策,决定利率和货币供应量,因此央
行的独立性得到进一步的加强.
（二）独立性不足的表现和加强我国央行独立性的必要性
由于各种历史、现实的原因及条件的限制,我国央行的独
立性仍然没有达到独立行使货币职能所需的水平,央行在政府
面前的独立性仍旧较小.从其性质上看,我国的中央银行———
中国人民银行首先是国家行政机关以社会管理者的身份进行
金融行政管理和调控国民经济的工具；其次它又是一个特殊的
金融机构,统领全国金融业并履行中央银行作为银行的职能.
从与政府的关系上看,它既不像美国、德国的中央银行完全独
立于政府,也不像法国,韩国等完全受政府领导.其总行在国务
院的统一领导下制定、实施货币政策、发挥职能,这种状况决定
了中国人民银行拥有“独立而又不独立”的法律地位,从而导致
了我国的中央银行在职能、组织、人事、经济等方面欠缺独立性.
具体表现在以下几个方面：
1.组织独立性不足.央行的法律地位低,在组织上隶属于国
务院,仅“在国务院的领导下相对独立”.所以在很多时期,央行
仍需服从国务院的指导,不能完全随经济形势而履行其应有的
职能.
2.人事独立性不足.政府部门、金融机关在央行政策机构的
人事渗透过多,使其产生行政的依赖性和缺少广泛的代表性.
人事的渗透问题导致了中央银行在许多方面的决定带有了强烈
的主观色彩.
3.职能独立性不足.货币政策的决策权集中于国务院,央行
缺乏应有的决策自主权,所以只有执行权.这些原因产生了央
行维护币值稳定和政府的刺激有效需求而导致的通货膨胀之
间的问题.
4.经济独立性不足.人行法规定央行的财务和资金是独立
分开的,不对财政,政府部门进行融资,不受地方政府的干预,但
却没有具体规定相应的法律责任,因此不可能切断央行与政府
部门的资金关系,所以其独立性经常受到来自财政、地方政府甚
至商业银行的干涉和影响,迫切需要尽快加强央行的独立性.
三、增强我国中央银行独立性的建议和措施
我国的宏观经济稳定性差,但央行不能自主灵活地运用货
币政策,根据经济发展的需要适时、灵活地调节利率和货币供
应量.我国中央银行的独立性不足在一定程度上也损害了经济
的发展,所以应该尽快增强中央银行独立性.
（一）加强政策上的独立性,赋予中央银行货币政策的决策权
政策上的独立性是指可以自由独立地制定货币政策目标
和运用货币政策工具,即具有目标独立性和工具独立性.《中国
人民银行法》规定的货币政策目标是：保持货币币值稳定,并以
此促进经济增长.为实现这一目标,中央银行采取了一系列的
措施,1996 年成功地实现了经济“软着陆”.随后中央银行又相
继运用了利率手段,取消了贷款限额控制,调整了法定存款准
备金率等政策工具.
中国人民银行基本具备了目标上的独立性,但是目前制约
我国央行独立性提高的主要瓶颈是中国人民银行没有货币政
策的决策权.根据《中国人民银行法》规定,中国人民银行只有
部分决策权,一般事项自行决定,重大事项需报国务院批准.货
币政策委员会仅是咨询议事机构,主要职责是根据国家的宏观
经济调控目标,讨论货币政策的制定和调整、一定时期内的货
币政策控制目标、货币政策工具的运用、有关货币政策的重要
措施、货币政策与其他宏观经济政策的协调等涉及货币政策的
重大事项,提出制定和实施货币政策的建议.但从世界范围来
看,把稳定币值作为中央银行首要的或唯一的目标并取得较好
的国家的央行的法律地位一般都很高,独立性很强.所以如何
按照自己的意图制定和实施货币政策,不受任何人、任何部门
的干预和影响,仍然是将来中国人民银行真正实现目标独立性
应该努力的方向.近期,我国可以对已存在的货币政策委员会
进行调整,重新界定货币政策委员会职能,赋予其货币政策的
决策权,从而更好的作好稳定币值的工作.建立一个主要由经
济学领域的资深学者及各行各业代表组成并有货币决定权的
货币政策委员会.货币政策委员会委员的任期应该超过政府领
导人的任期,并且两者应适当错开；委员的解聘应该由全国人
民代表大会来决定,而不是政府；应取消政府的投票权,只有货
币政策建议权.另外,在加强货币政策工具的独立性上,可以把
由中国人民银行达标的职责和统计部门计量部标变量的职责
分开.
（二）加强经济上的独立性,处理好与财政部的关系
经济上的独立性最核心的问题就是如何处理好中央银行
与财政的资金关系,这也是中央银行独立性的实质和主要方
面.我国人民银行与财政部的关系已经划分的很清楚,无论在
行政上还是资金上,人民银行都不受财政部的制约,并且《人行
法》规定中国人民银行不得对政府财政透支,不得直接认购、包
销国债和其他政府债券.在实际工作中,人民银行不仅必须依
法办事,严格履行自己的职责,坚决杜绝向财政透支和无条件
借款,而且应相应增加有关财政部向人民银行的借款额度、借
款方式、借款期限等相关条款以及违反者的法律责任.人行要
做到既要与财政部密切合作,又要依法保持资金的独立性.
（三）增强政府的财政能力,强化中央银行独立性的经济基础
我国国家宏观调控的实施是依靠财政政策和货币政策来
实现的,由于当前的财政规模小,财政政策不能完全发挥作用,
这就需要货币政策的配合.如果政府财力雄厚,中央银行就可
依据经济的现实状况独立地制定和实施货币政策.
（四）增强中央银行的政治地位,提高政治独立性
增强中央银行的独立性的最终目标是组织上独立于政府,
隶属于全国人大,使其免受政府短期政策的左右,在人事上使
人民银行领导任期与政府首脑任期错开,摆脱政府短期政治压
力影响,保证货币政策的连续性.
（五）加强业务上的独立性
中央银行的业务应该拥有相当的自主行为.中央银行对公
开市场业务,买卖国债等活动,应该独立地进行操作,不应受到
任何部门、任何人的干预和影响,否则,很难实现货币政策的目
标.中国人民银行在业务上的独立性正在逐步增强,为确保其
独立执行货币政策的效果和依法监管金融业的公正性,必须严
格界定其业务活动的范围.
（六）成立统一的监管机构
我国目前实行的是分业经营的金融发展模式,银监会、证
监会、保监会分业监管是这一模式的管理体制.但是混业经营
是金融业的未来发展趋势.为了适应银行业开放及竞争的需
要,未来的金融业应集中成立统一的监管机构,解决跨行业金
融产品监管权限模糊不清的问题,从而为向混业经营的转变提
供有力保障.
（七）加强隔离整个银行金融系统和行政当局
在中央货币当局独立性的带动下,整个金融体系的市场化
是问题的关键.将中央银行与行政当局的隔离只是第一步的工
作,更重要的问题是对整个银行金融系统与行政当局的隔离.
国有银行股份制的改造,外资和民营银行的市场引入会加速金
融部门远离行政当局和靠近市场机制的过程.否则,单纯的中
央银行独立性只能是一个空架子,这完全不同与西方以产权明
晰的私人金融机构为主导的金融市场体系.
四、总结
我国金融体制改革的核心问题实际上就是央行的定位问
题,而且《中国人民银行法》对央行已有明确定位,“保证国家货
币政策的正确制定和执行,建立和完善中央银行宏观调控体
系,维护金融稳定”.所以要进一步完善体制,理顺机制,加强或
重塑央行的独立性.决策层要加大力度,从体制建设和决策制
定的诸多环节,确保央行的独立性,不断减轻央行本不应有的
货币对冲压力,尽量规避央行与地方各级政府、各部委之间的
博弈；而央行自身在制定政策和组合工具时,考虑的因素也应
更加全面,在正确权衡商业银行双重约束的前提下,通过惩罚
性手段的恐吓效果和道义劝告,积极疏通政策传导机制,同时
加强与相关部门的合作,通过信息共享,共同改善金融生态环
境,引导商业银行及其他金融机构树立社会责任观,充分发挥
行业协会的自律功能,建立和完善相应的市场退出和保护机
制,从而使金融更加稳定.
中国人民银行的独立性虽然尚待加强,但无论是政府,还
是中央银行本身都在努力地采取措施,不断地增强其独立性,
只要假以时日,我国中央银行的独立性定会得到很大的提高.