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党的十四届五中全会强调指出：“在现化化建设中,必须实现经济和社会的可持续发展为重大战略决策,科学、合理地利用各种资源,实现资源垢可持续利用.”这是十分正确的论断.作为总量一定的土地资源,要实现其可持续利用,我认为,主要应从搞好土地整理来实现.本文仅就这一问题,谈谈自己的粗浅看法.
一、土地整理是实现我国土地资料可持续利用的根本途径
所谓土地整理,按社会科学家的说法,就是在一定的区域内,依据土地利用总体规划或城市规划所确定的目标和用途,采取行政的、经济的、法律的、工程技术的等手段,对土地利用现状进行调整、改造、综合治理,提高土地利用率和产出率,改善生产、生活条件和生态环境的过程.土地整理在我国源远流长,如果追溯历史的话,可对上溯到殷周时代的“井田制”.以后如曹魏时的“屯田”；唐宋时的“均田制”,明清时的“屯田垦荒”及“更名田”等等,都积极鼓励劳动人民开发整理土地,耕地面积不断增加.仅清初的一百年里,全国耕地面就增加了百分之四十.解放后,我国进行的小流域综合治理,几次大规模的农田基本建设,农业综合开发等,在一定意义上都属于土地整理的范畴.通过这些措施的治理,对加强和巩固我国农业的基础地位,保持粮食的稳产,高产和社会的稳定起了重要的作用.当前从上海、江西、山东、河南、广东、河北等地兴起的土地整理的实践证明：土地整理符合中央提出的适应“两个根本性转变”和实现耕地动态平衡的要求.是一条走集约利用,内部挖潜,永续利用土地资源的好路子.通过土地整理,可以把“荒”（荒山、荒地、荒滩）、“废”（工矿企业造成的废弃地）、“闲”（厂矿机关单位的闲置地）的土地充分利用起来,实现土地的再度开发利用.土地整理带给经济和社会的效益是巨大的、无法估量的.其效益主要表现三个方面：一是通过农田整理可以增加大量的耕地.由于我国长期对土地的粗放利用,造成现有耕地和其他土地的“荒”、“废”、“闲”较多,因而内在潜力很大.据典型调查,农地整理可以增加耕地面积5—10％.按此推算,全国可以增加耕地面积约两亿亩,相当于1990年耕地总数的13．9％.二是通过对存量土地的整理,可以控制城市外延,减少占用耕地.如河北省邢台市、通过旧城改造,可以使城市建设10年不外扩.据资料统计：我国目前城镇和农村居民人均用地面积已达153平方米.如果通过旧城改造,治理“空心村”,盘活存量土地,提高容积率等治理措施,将人均用地逐步降到100平方米,能提供建筑用地的需要.三是土地整理,具有广泛的区域性.可整理的资源分布在全国各个角落,而且土地类型多种多样.这种情况,尤其对于既要为经济发展提供必要的建设用地,又要为实现耕地总量动态平衡目标,而且耕地后备资源稀缺,人地矛盾日益突出的东南地区,应主要依靠土地整理来实现.由此可见.土地整理是我国土地资源可持续利用的根本途径.

二、如何搞好土地整理.我认为主要从以下六个方面进：
1、加大宣传力度.土地整理是近几年来国内理论界提出解决土地开发利用,实现土地资源可持续利用的一条新途径.新《土地管理法》明确规定：“国家鼓励土地整理.县乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织,按照土地利用总体规划,对田、水、路、林、村综合治理,提高耕地质量,增加有效耕地面积,改善农业生产条件和生态环境.”土地整理不仅是农村、农业、农民的主要工作,也是我国经济和社会发展的一项战略性措施.鉴于当前的社会对土地整理观念淡薄,特别是县乡一级党政领导还缺乏这方面认识的现状.当前应主要抓好二个方面的工作：一是对社会的宣传.不但土地管理部门要大力宣传,并且农业、水利、城建以及新闻宣传单位、也应加强这方面的宣传.使之造就一种社会舆论氛围,形成全社会的一种共识.二是对领导的宣传,特别是对县乡一级领导的宣传.可根据本地区的实际情况,开办各种形式的培训班,或座谈会,或讲座等,进行政策、法律、法规、技术等方面的学习,增强领导干部对土地整理的时代感,紧迫感和责任感的认识,从而认真抓好这方面的工作.
2、周密规划,土地整理是一项综合性的系统工程,涉及到方方面面.因此,在编制规划时,必须围绕土地利用总体规划、城市建设规划、通盘考虑各种工程措施,确保工程设施按规划,有步骤地进行.根据先进地区的经验,在编制土地整理规划时,应主要注意四个方面的内容：①山地整理.以小流域为单元,在流域内,对田、水、路、林、村全面衡量,合理布局.②村镇土地整理.要会同有关部门,对原制定的村镇规划进行修订,重新界定村庄,居民点和乡镇界线,绘制材庄和乡镇驻地规划图.逐步做到三个集中.即农民住宅向中心村和小集镇集中：乡镇企业向工业园区集中；农田向规模经营集中.③改造中低产田.改善耕作层,移土回填,使瘦田变良田,低产变高产.④旧城改造.清查“荒”、“废”、“闲”,挖掘城镇存量潜力,控制城镇外延,解决城市建设用地需求.通过土地整理,使农村成为规模经营,适应农业现代化的农业园区,城市成为容积率适中的现代化城市.
3、科学组织.土地整理是政府行为,从编制规划、制定政策、筹集资金到组织实施都应政府的统一领导下有条不紊地进行.主要表现在四个方面.一是要建立机构.土地整理是一项长期而艰巨的系统工程,也是部门义不容辞的责任,必须持之以恒,常抓不解.目前国家已成立土地整理中心.因此,地方各级人民政府也应成立相应的机构,专管土地整理事宜.二是搞好协调.土地整理涉及农业、林业、水利、电力、财政,城镇建设、乡镇企业等很多部门.要使这些部门在政府的统一领导下,发挥各自的职能,集中人力、物力、财力,利用行政、经济、法律、科技等手段积极参与,形成强有力的土地整理的合力.三是抓好示范.要根据本地的实际,抓好不同类型、不同层次的地类进行试点,取得经验后,逐步推开、防止一哄而起.四是实行目标管理.将土地整理纳入经济发展战略,列为领导干部政绩考核的主要内容.对完成土地整理任务好的要给予奖励；对完不成任务的要给予黄牌警告.评选先进时要实行“一票否决”.
4、开拓筹资渠道.土地整理是投资巨大的基础工程,资金的落实是土地整理能否在到预期效果的关键.因此,必须建立起从上而下的土地整理资金保障体系,以保证土地开发整理有稳定,充足的资金来源.目前筹稳集资金的渠道可从四个方面解决：一是建立土地整理专项资金.按照“取之于地,用之于地”的原则,建立土地整理专项资金.这些基金应包括：①新《土地管理法》关于：“新增建设用地有偿使用费百分之三十上缴中央财政,百分之七十留给有关地方人民政府,都专项用于耕地开发”的规定,作为中央和地方土地管理专项基金.②新《土地管理法》规定,用地单位没有条件开垦的耕地不符合要求,应缴纳的开垦费,以及占用基本农田缴纳的造地费和耕地占用税,都应用于土地开发整理补充耕地.二是组织农民投资、投劳,以及按照：“谁整理谁受益”的原则,吸引社会方方面面的投入.三是利用国内金融部门贷款,在进行土地整理时,可根据土地抵押债权较具可靠性,偿还周期长的特点,申请土地抵押货款.四是积极引用外资、如世界银行、亚洲银行等国际性投资.
5、完善法制体系.土地整理政策性强、涉及面广,必须有相应的配套法规政策来保证.当前各地除认真贯彻执行中央已出台的《土地管理法》、《基本农田保护条例》、《城市房地产管理法》等等法规外,还应尽快出台《土地整理条例》或《土地整理办法》、《土地整理专项资金的管理办法》等.同时各地还应根据当地的实际,从提高土地利用率出发,制定优化土地利用结构,控制非农业建设用地,限制城镇外延扩张,耕地“占补”平衡等具体的,易于操佬的规定和政策,使土地整理日益规范化、制度化.
6、搞好优质服务.土地整理是实现土地资源永续利用的必然产物,是实现耕地动态平衡的必由之路.作为土地管理部门,必须竭尽全力搞好服务.这些服务包括：①技术服务.为土地整理提供准确的技术资料和技术措施；为乡、村培训土地整理技术骨干,自始至终做好土地整理过程中的技术指导,保障土地整理的高质量.②法规咨询服务.为土地整理制定和提供配套性的政策、法规,使土地整理有章可循,有法可依.③信息服务.经常通报本地土地整理的情况和外地土地整理的先进经验,使土地整理沿着正确的方向发展.④权属服务.认真做好土地整理前土地权属的确认和土地整理后的土地变更登记,防止引发权属纠纷.当出现权属纠纷时,应及时会同有关部门进调处,切实保护土地经营者的权益.
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党的十六届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》,明确提出了建设社会主义新农村的目标为“生产发展,生活宽裕,乡风文明,村容整洁,管理民主”20个字的要求.这与土地问题,特别是耕地保护和土地开发整理问题密切相关.为认真规划和实施土地开发整理,促进新农村建设,我们调研组深入道县寿雁镇涂家村等进行了调查研究.
一、土地开发整理现状
土地开发整理包括土地整理、土地复垦和土地开发三项内容.土地整理指采用工程、生物等措施,对“田、水、路、林、村”进行综合整治,增加有效耕地面积,提高土地质量和利用效率,改善生产、生活条件和生态环境的活动；土地复垦指采用工程、生物等措施,对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占造成破坏、废弃的土地进行整治,恢复利用的活动；土地开发指在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下,采用工程、生物等措施,将未利用土地资源开发利用的活动.土地开发整理是补充耕地、实现耕地占补平衡,改善生产条件和生态环境,提高土地生产能力的重要途径.为积极稳妥地推进土地开发整理工作,国家加强了对土地开发整理的宏观调控,制定并实施了土地整理新增耕地指标折抵等配套政策.我市也逐步建立了土地开发整理项目管理制度,有效组织实施了国家、省、市投资土地开发整理项目；初步形成了土地开发整理的投入机制,探索推进了土地开发整理产业化；开展了资源调查评价和技术标准体系建设工作,建立了专门机构.通过积极探索和实践,全市土地开发整理工作取得了明显成效：
——补充了耕地数量,基本实现了全市耕地数量稳中有增的目标.1997年～2005年,通过土地开发整理,全市累计补充耕地1866公顷.2005年全市实现了建设占用与补充耕地平衡,并约有节余.
——提高了耕地质量,增强了耕地综合生产能力.我市农业综合开发实行低产田改造,土地开发整理实施以“田、水、路、林、村”综合整治为主要内容的土地整理,完善农田基础设施,改善生产条件,稳步提高了土地质量,增强了粮食综合生产能力.据不完全统计,全市低改面积和土地整理面积累计受益面积超过100万亩.
——优化了利用结构,促进了土地集约利用.通过大力推广以“农田向规模经营集中、工业向园区集中”为重点的土地整理,不断优化土地利用结构,土地的集约化程度和利用效益明显提高.
——改善了生态环境,取得了经济社会效益.通过土地开发整理和复垦,促进了农村生态环境建设和重点矿区生态环境恢复治理,生态环境得到逐步改善；降低了农业生产成本,增加了农民收入；扩大了就业空间,改善了农村居住环境,推动了农村精神文明建设,有力地维护了社会稳定.
目前,我市有组织的土地开发整理工作从总体看还处于初级阶段,一些地方还存在着“重开发、轻整理和复垦”、“重数量,轻质量和生态”的问题；土地利用总体规划对土地开发整理活动的宏观调控和引导作用尚未得到充分发挥；规范化管理还不够到位；资金投入不足,促进土地开发整理的利益分配机制还不健全,土地开发整理的社会化产业化有待进一步推进.
二、土地开发整理潜力
据调查测算,全市土地开发整理补充新增耕地面积的总潜力为45500公顷.其中：
1、土地整理潜力.全市土地整理补充新增耕地潜力约20267公顷,占补充耕地总潜力的44.5%.
我市现有农田中普遍存在着田块分割细碎、田坎过多、道路沟渠不整、农田基础设施不完善、零星未利用地和废弃地多的现象；农村居民点用地利用率低,“空心村”多,布局零散.据调查,道县寿雁镇涂家村共240户,有90多户占有两处宅基地,仅这个村通过整体搬迁综合治理可新增耕地40多公顷.这种土地利用状况难以适应全面建设社会主义新农村的需要.据初步测算,全市通过合理规划,整治道路沟渠,平整归并零散地块,充分利用零星土地,可以增加有效耕地面积约15222公顷.通过对现有农村居民点逐步实施迁村并点、治理“空心村”、退宅还田等整理措施,可以增加有效耕地约5045公顷.
2、宜农土地后备资源开发潜力.全市有宜农土地后备资源530万公顷,其中宜耕土地后备资源约24337公顷,占补充耕地总潜力的53.5%.
3、土地复垦潜力.全市因工矿生产建设挖损、塌陷和压占废弃的土地约1609公顷,复垦可补充耕地的潜力约896公顷,占补充耕地总潜力的2%.
三、土地开发整理的有利条件和不利因素
我市的土地开发整理具备许多有利条件,但也存在一些不利因素.
1、有利条件.从中央到地方,各级党委、政府都高度重视土地开发整理工作.特别是党的十六届五中全会对耕地保护和土地开发整理提出了新的更高的要求,明确了土地开发整理的方向和基本方针.实施可持续发展战略,保护和建设生态环境,对转变土地开发整理的观念和方式,走内涵挖潜、集约利用的道路将产生巨大的推动作用.建设社会主义新农村,对农业基础设施建设和农业结构调整具有更迫切的要求,为土地开发整理提供了广阔的发展空间.依法征收的新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费等专项资金,为全面实施土地开发整理提供了有力的支撑.国家、省、市投资土地开发整理项目的实施,各县、区在实践中创造和积累的丰富经验,对整体推动全市土地开发整理工作具有重要的示范指导作用.